Analyse des Handelsabkommens zwischen USA und EU im Digitalbereich

Das Weiße Haus hat ein Faktenblatt („Fact Sheet“) über den Inhalt der Vereinbarung zwischen den USA und der EU veröffentlicht. Dabei handelt es sich weder um den vollständigen Text eines unterzeichneten Handelsabkommens zwischen Trump und von der Leyen, noch ist das Dokument in seinem Inhalt abschließend. Es bleibt zum jetzigen Zeitpunkt noch unklar, ob das Kapitel „Barriers for Digital Trade“ damit final verhandelt ist – oder ob die „offene Punkte“-Liste noch lang ist.

Offen ist deshalb auch, ob die Forderung nun endgültig vom Tisch ist, dass die EU die Durchsetzung bereits beschlossener Digitalgesetze auf Druck der US-Regierung künftig aussetzt oder herunterfährt. Auch das Schicksal der Pläne des neuen CDU-Kulturstaatsministers Weimer für eine Sonderabgabe auf Werbeeinnahmen von Plattformen, die Medieninhalte nutzen („Plattform“-Soli), steht politisch in den Sternen.

In dem Faktenpapier des Weißen Hauses heißt es zur Digitalpolitik:

Barriers for Digital Trade: The United States and the European Union intend to address unjustified digital trade barriers. In that respect, the European Union confirms that it will not adopt or maintain network usage fees. Furthermore, the United States and the European Union will maintain zero customs duties on electronic transmissions.

Auf Deutsch (danke DeepL.com):

Hindernisse für den digitalen Handel: Die Vereinigten Staaten und die Europäische Union beabsichtigen, ungerechtfertigte Hindernisse für den digitalen Handel zu beseitigen. In diesem Zusammenhang bestätigt die Europäische Union, dass sie keine Netznutzungsgebühren einführen oder beibehalten wird. Darüber hinaus werden die Vereinigten Staaten und die Europäische Union weiterhin keine Zölle auf elektronische Übertragungen erheben.

Was bedeutet die Einigung im Detail?

Satz 1: „intend to address unjustified digital trade barriers“

Der erste Satz ist sehr weit gefasst und beschreibt auf den ersten Blick das übergreifende politische Ziel der Vereinbarung: Handelsbarrieren sollen runter, auch und gerade im Digitalsektor. In internationalen Verhandlungen ist es üblich, dass die einzelnen Abschnitte solcher Papier mit einem allgemeinen Satz beginnen – und dann konkreter werden.

So wohl auch hier: Nach Satz 1 folgen zwei einzelne Maßnahmen in den Sätzen 2 und 3 (s. sogleich). 

Doch ist das alles? Unklar.

Dass der erste Satz bewusst vage bleibt, könnte auch dafür sprechen, dass es noch offene Punkte gibt, über die USA und EU im Hintergrund noch streiten – und hier nun zunächst nur eine vorläufige Einigung auf einige Punkte verkündet wurde. Viele kontroverse Forderungen könnten also ebenso auf die lange Bank geschoben worden sei. Man denke etwa an eine Aussetzung der Durchsetzung des neuen Rechtsrahmens für Online-Plattformen und Künstliche Intelligenz, bis hin zu einer Absage an Sonderabgaben auf Werbeeinnahmen von Google, Facebook, Co. („Plattform-Soli“) bis hin zur Rücknahme ganzer Rechtsakte durch die EU auf Druck aus Washington.

Statt vieler Einigungen im Detail hätten sich die Unterhändler dann mit dem Satz 1 zunächst nur auf eine politische Marschrichtung für weitere Verhandlungen geeinigt. Das wäre kein gutes Zeichen. Denn für alle Forderungen auf Seiten der EU für mehr Verbraucherschutz, faire Besteuerung und hohe rechtlichen Standards im Umgang mit Big Tech wäre der erste Satz dann tendenziell eine Absage – während sich für den Ruf der großen Plattformen nach weniger Gängelung durch EU-Digitalpolitik und mehr unternehmerische Freiheit durchaus Ansatzpunkte für den Abbau „ungerechtfertiger Hindernisse für den digitalen Handel“ finden lassen könnten. 

Ob mit den konkreten Maßnahmen in den Sätzen 2 und 3 nun das Ende der Fahnenstange erreicht ist – oder ob die Verhandlungsmasse noch groß ist und noch viel mehr auf den Tisch kommt – wird sich also erst noch zeigen. Bislang lässt sich darüber nur spekulieren.

Satz 2: „EU confirms that it will not adpot or maintain network usage fees“

Mit dem Satz räumt die EU eine politische Maßnahme vom Tisch, die in Brüssel politisch ohnehin schon kurz vor dem Exodus stand: Netznutzungsgebühren. Es geht dabei um die  umstrittene Frage, ob Deutsche Telekom, Vodafone, 1&1 und Co. einzelne Firmen, die das Internet besonders stark auslasten (zB. YouTube, Instagram oder WeTransfer), dafür gesondert zur Kasse bitten dürfen, um den Netzausbau zu finanzieren. Die Grundidee erinnert an die LKW-Maut auf deutschen Autobahnen: Um die Kosten für den Straßenbau auf besonders intensive Nutzer:innen umzulegen, sollten (nur) LKW für die Nutzung eine Gebühr zahlen.

Der ehemalige EU-Kommissar Thierry Breton hatte sich zusammen mit großen Telekommunikationsunternehmen vehement dafür ausgesprochen, Unternehmen mit hohem Internet-Traffic an den Kosten für die IT-Infrastruktur – von Mobilfunkmasten über Glasfaserkabel bis hin zum Satelliteninternet – durch verpflichtende Abgaben zu beteiligen. Er nannte seine Mission „Fair Share“, weil er öffentlich stets in den Vordergrund stellen wollte, dass sich insbesondere US-amerikanische Unternehmen, die einen sehr hohem „Traffic“ im Internet erzeugen, dann auch an dem Ausbau der Telekommunikations-Infrastruktur in Europa beteiligen sollten.

Doch der Teufel liegt hier im Detail – und das Vorhaben Bretons stieß im europäischen Diskurs auf große Widerstände aus den Mitgliedstaaten, dem Europäischen Parlament, aber auch aus der digitalen Zivilgesellschaft. Zu groß war die Befürchtung, dass unter dem Deckmantel einer Neu- und Umverteilung der Kostenlast für die Internet-Infrastruktur am Ende die sog. Netzneutralität zerstört werden könnte. Netzneutralität bedeutet in den Worten der Bundesnetzagentur, dass „Daten unabhängig von deren Herkunft, Inhalt, Anwendung, Absender, Empfänger in Netzen gleich behandelt werden“. Für jedes Datenpaket müssen demnach die gleichen Regeln gelten, Privilegien hingegen für niemanden. Das Gegenteil wäre ein Internet, in dem man extra dafür zahlen müsste, dass eine E-Mail schnell ausgeliefert wird, oder in der YouTube ganze Bandbreiten aufkaufen könnte, die dann einem lokalen Fernsehsender nicht mehr zu Verfügung stünden.

Die Einigung zwischen den USA und der EU, dass es künftig keine Netznutzungsgebühren geben soll, ist insofern allenfalls eine schlechte Nachricht für die großen Telekommunikationsunternehmen, die dafür seit Jahren lobbyiert hatten. Es heißt aber auch: Politik und TK-Unternehmen in Europa müssen nun auf Dauer selbst das nötige Geld aufbringen, um die Bevölkerung mit modernem und schnellem Internet zu versorgen -  und dürfen dafür nicht die Hand gegenüber großen Internetkonzernen aufhalten. Zumindest über diesen Weg. Steuern wäre ein anderer Ansatz (etwa Mehrwertsteuern, wie Italien es gerade versucht?).

Sollte es der EU-Kommission hier gelungen sein, den USA ein gleichsam totes Pferd zu verkaufen, da die „network usage fees“ politisch ohnehin nicht mehr umsetzbaren, wäre das schlaue Verhandlungsführung – und im Ergebnis ein Erfolg für die Netzneutralität in Europa.

Satz 3: zero customs duties on electronic transmissions

Hinter der Einigung zwischen der EU und den USA darauf, dass sie keinerlei Zölle auf „electronic transmissions“(deutsch: elektronische Übertragungen) erheben wollen, steht eine Realität, die im digitalen Zeitalter bislang eine Selbstverständlichkeit war: Wer eine Software eines ausländischen Herstellers herunterlädt, um sie zu nutzen, oder Daten ins Ausland überträgt, um seinen Geschäften nachzukommen, muss weder eine Zollerklärung abgeben noch Zölle zahlen. Anders etwa, als wenn Autohändler einen SUV importieren, oder wir eine Kiste Whiskey direkt aus Texas importieren wollen – hier kennen wir Formulare und Kostenbescheide der Zollbehörden. Im Digitalen fehlt hier bereits die Basisinfrastruktur. Aber warum dann die Einigung zwischen den USA und der EU?

Das Motto „Kein Zoll auf Daten-, sondern nur auf Warenströme“ galt nicht aus Zufall. Vielmehr gab es auf Ebene der Welthandelsorganisation (WHO) seit über 26 Jahren durchgehend die Vereinbarung, dass die Mitgliedstaaten untereinander keine Zölle auf elektronische Übertragungen erheben würden (siehe dazu einen Überblicksartikel der Konrad-Adenauer-Stiftung). Dieses Moratorium wurde auf WHO-Ebene routinemäßig verlängert – bis 2024. Bei einer Sitzung der WHO in Abu Dhabi wurde das Moratorium dann aber letztmalig bis 2026 befristet und wird nun aller Voraussicht nach auslaufen. Ohne WTO-Einigung obliegt es jetzt den einzelnen Staaten, sich darüber zu einigen, ob sie künftig Zölle auf „elektronische Übertragungen“ erheben wollen. Die schwedische Handelskammer hat eine Übersicht darüber erstellt, wie Lieferketten und Zölle in einer Welt ohne das Moratorium aussehen könnten.

Durch den Satz 3 im Handelsabkommen führen die USA und die EU nun auf den ersten Blick den Status Quo weiter, der den internationalen Handel im Digitalen bislang ohnehin geprägt hatte: „zero custom duties on electronic transmissions“. Man könnte sagen: Im Westen nichts Neues. Doch es könnte sich auch um so etwas wie ein trojanisches Pferd im Handelsabkommen handeln. Denn es bleibt unklar, wie die Vertragspartner USA und EU die Begriffe „electronic transmissions“ und „custom duties“ genau verstehen – oder ob die Trump-Regierung hier kreativ werden will. Der Begriff ist im Grunde sehr weit gefasst, aber bereits im WHO-Kontext war im Detail unklar, wie er in einer zunehmend digitalisierten Welt genau zu definieren ist. Theoretisch können darunter alle möglichen Formen digitaler Datenflüsse und Lieferketten fallen – und unter „custom duties“ auch andere Formen von Entgelten als klassische Zölle.

Unklar ist beispielsweise, ob der Satz das deutsche Vorhaben eines „Plattform-Soli“ betreffen würde. Ob so eine „Digitalabgabe“ nach österreichischem Vorbild, auf das sich SPD und CDU/CSU in ihrem Koalitionsvertrag verständigt haben, und das Medienstaatsminister Weimer bereits in Angriff nehmen will, darunter fällt, ist jedenfalls unklar.

Streng genommen ist der geplante Plattform-Soli nicht als „Zoll“ konzipiert, sondern es handelt sich um eine Sonderabgabe auf die Werbeeinnahmen großer Online-Plattformen, also eine Steuer. Diese würde sich auch nicht auf „elektronischen Übertragungen“, wie ein Download, beziehen, sondern auf Einkommen aus Werbeanzeigen. Doch macht das in der Lesart der Trump-Regierung einen Unterschied? Aufkommende Unsicherheiten über den Anwendungsbereich der Einigung im Handelsabkommen könnten das – digitalpolitisch im Grunde begrüßenswerte – Vorhaben der Großen Koalition jedenfalls aus Angst im Keim ersticken. Zumal in Verhandlungen mit einem US-Präsidenten, der sich für sprachliche Details und etablierte Rechtsbegriffe nicht sonderlich interessiert.

Gesamtbewertung: Hätte schlimmer kommen können – und wird es vielleicht auch noch.

Der Abschnitt zu digitalen Handelsbarrieren findet sich weder an einem prominenten Platz des Faktenpapiers aus dem Weißen Haus, noch ist er besonders lang. Im Vergleich zum den Zöllen für deutsche Autos, der Einfuhr von Flüssiggas und Rüstungsgütern aus den USA oder dem allgemeinen Zollsatz von 0 bzw. 15 Prozent, sind die digitalpolitischen Aspekte nur eine Randnotiz. Viele Fragen bleiben bei genauerem Hinsehen aber offen oder unklar.

Dass der digitale Handel zwischen den USA und EU ungehemmt florieren soll, ist in erster Linie eine gute Nachricht für die IT-Konzerne aus den USA, die den europäischen Markt fest im Griff haben und hier hohe Gewinne erzielen. Ihre Marktmacht und Profitmargen schützt das Abkommen – wenn auch nur indirekt. Da die Angebote vom Online-Shopping via Amazon über Suchen bei Google bis hin zu sozialer Interaktion bei Instagram bis hin zu Standardsoftware von Microsoft und ChatGPT von OpenAI keine Waren oder Produkte im klassischen Sinne sind, sondern Dienstleistungen, zahlen die Big-Tech-Riesen in der Regel auch keine Zölle. Deutsche Unternehmen wie SAP zahlen umgekehrt auch künftig keine 15% Zoll, wenn sie eine Software in die USA verkaufen. Anders ist das aber zum Beispiel bei den Industrierobotern von ABB.

Zölle sind den Big-Tech-Konzernen wie Google, Amazon oder Meta – anders als der deutschen Autoindustrie – deshalb bislang kein Dorn im Auge. Vielmehr beklagten sie – unterstützt von Vizepräsident J.D. Vance – andere „Hemmnisse“ für ihr Streben nach hohen Gewinnen: Die EU regulierte ihre Geschäftsmodelle im digitalen Raum zunehmend durch neue Gesetze für digitale Dienste (Digital Services Act), Künstliche Intelligenz (Artificial Intelligence Act) und digitalen Wettbewerb (Digital Markets Act), um Wettbewerbe, Verbraucher:innen und Grundrechte besser zu schützen. Zuckerberg, Musk, Bezos und Co. sahen das nicht nur als Schmälerung ihrer Gewinnerwartung – Gesetze einhalten kostet schließlich Zeit und Aufwand – sondern, angetrieben von der MAGA-Bewegung, auch als Eingriff in die Meinungsfreiheit US-amerikanischer Nutzer:innen (und natürlich ihre eigene unternehmerische Freiheit als Tech-CEO).

Es ist zu befürchten, dass das „Digital-Kapitel“ des Handelsabkommens nach dem demonstrativen Hand-Shake zwischen Trump und von der Leyen noch lange nicht zu Ende verhandelt ist. Es gilt nun genau hinzusehen, was in welchem Umfang noch zur Verhandlungsmasse wird. Auch wenn andere Themen rund um das Handelsabkommen die öffentliche Debatte gerade dominieren. Es muss weiterhin gelten: Bei der Regulierung der digitalen Welt darf es keinen europäischen Kniefall vor Donald Trump geben. Europa muss endlich konsequent handeln und mehr digitale Souveränität anstreben. 

Unsere demokratischen Regeln sind keine Verhandlungsmasse, sondern unverrückbarer Bestandteil unseres Wertesystems. Demokratisch hart erkämpfte Errungenschaften sollten wir verteidigen, statt sie in einem Handelsstreit aufzugeben.