Wenn Demokratie-Schutz zum Zensur-Vorwurf wird

Die EU-Verordnung über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung (TTPW-VO) sorgt für hitzige Debatten. Aus der Zivilgesellschaft kommt Kritik an Meta und Google, die als Reaktion auf das Gesetz jegliche bezahlte Werbung mit politischem Inhalt auf ihren Plattformen untersagen. Big Tech folgt der Devise: Lieber keine politische Werbung schalten als die neuen EU-Vorgaben in ihr Geschäftsmodell zu integrieren.

Das wiederum gefällt finanzstarken NGOs nicht, die in ihren Kampagnen auf bezahlte Werbung bei Instagram oder Youtube setzen: Sie fühlen sich ihrer Stimmen auf Big-Tech-Plattformen beraubt.

Kleine Medien und Werbeagenturen wiederum befürchten neue bürokratische Hürden durch die vielen Dokumentationspflichten. Und Rechtsaußen-Kampagnenportale malen die Gefahr an die Wand, dass die Verordnung zu Hausdurchsuchungen in journalistischen Redaktionen und einem Angriff auf die Pressefreiheit führt.

Worum geht es bei der TTPW und was sind die Knackpunkte bei der nationalen Umsetzung?

Warum die Verordnung für politische Werbung und Targeting?

Die TTPW-VO soll

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• Bürger:innen helfen, bezahlte politische Werbung auf einen Blick zu erkennen,

• verhindern, dass ausländische Mächte gezielt Kampagnen finanzieren, um demokratische Wahlen oder Gesetzgebungsprozesse zu manipulieren,

• sicherstellen, dass Menschen nur dann personalisierte Anzeigen erhalten, die ihr Wahlverhalten beeinflussen sollen, wenn sie dem ausdrücklich zustimmen und die Anzeigen als politische Werbung gekennzeichnet sind,

• eine Datengrundlage für Forschung und Öffentlichkeit schaffen, um offenzulegen, wer politische Anzeigen im Vorfeld von Wahlen und Gesetzgebungsprozessen finanziert und verbreitet.

Die Verordnung verpflichtet nun u.a. dazu, politische Werbung und ihre Sponsoren transparent zu machen, sie untersagt bestimmte Formen des sog. Micro-Targeting und verbietet es, dass ausländische Personen drei Monaten vor Wahlen noch Wahlwerbung schalten.

Reaktion auf Cambridge-Analytica-Skandal 

Die EU-Verordnung war eine Reaktion auf den Skandal um die britische Beratungsfirma Cambridge Analytica. Bereits 2018 machte die britische Beratungsfirma die Auswüchse des Phänomens „politisches Micro-Targeting“ in sozialen Medien deutlich.

Über 80 Millionen Facebook-Profile soll der Datenanalyse-Anbieter ohne Wissen der Nutzenden ausgewertet und für verdeckte Einflusskampagnen genutzt haben. Der ehemalige Mitarbeiter und Whistleblower Christopher Wylie warf der Firma vor, mit den illegal erworbenen Daten die US-Wahl 2016 zugunsten von Trump manipuliert zu haben.

Man kann sich das ähnlich wie einen Haustürwahlkampf vorstellen. Nur wurde nicht erst in einem persönlichen Gespräch nach den Ansichten der Wähler:innen gefragt und politische Botschaften dann darauf zugeschnitten. Stattdessen haben zwielichtige Firmen die angegeben Daten und das Nutzungsverhalten im Verborgenen analysiert und politische Aussagen darauf aufbauend für unterschiedliche Gruppen angepasst.

Auch beim Brexit in Großbritannien soll Cambridge Analytica laut Wylie eine Rolle gespielt haben. Britinnen und Briten bekamen dann auf der Grundlage einer riesigen Datenanalyse jeweils das Argument ausgespielt, das sie persönlich am meisten für einen Brexit überzeugen kann – kuratiert durch die Algorithmen von Big Tech.

Die neuen gesetzlichen Regelungen der EU sollen nun sicherstellen, dass ausländische Akteure nicht mit gezielten Desinformationskampagnen Einfluss auf Wahlen in Europa nehmen. Künftig muss ein deutlicher Hinweis erfolgen, wenn bezahlte Anzeigen, die auf Wahlen, Volksabstimmungen und Regulierungsprozesse Einfluss nehmen sollen, ausgespielt werden. Nicht EU-Bürger:innen dürfen drei Monate vor einer Wahl keine politischen Anzeigen mehr finanzieren.

Präsidentschaftswahl in Rumänien als Beispiel für ausländische Einflussnahme

Auch die Präsidentschaftswahl in Rumänien 2024 hat eindrucksvoll gezeigt, dass Formen einer digitalen Einflussnahme eine negative Auswirkung auf Wahlprozesse haben können. Überraschend gewann der rechtsradikale, prorussische Kandidat Călin Georgescu, der einen extrem erfolgreichen Online-Wahlkampf auf TikTok geführt hatte. 

Expert:innen vermuteten dahinter eine gezielte Desinformationskampagne Russlands. Offenbar wurden zahlreiche Influencer:innen durch Hinterleute strategisch dafür bezahlt, Georgescu zu unterstützen. Der gab jedoch bei der Wahlbehörde an, kein Geld dafür ausgegeben zu haben. Dokumente des rumänischen Geheimdienstes und investigative Recherchen offenbarten, dass über eine Million Euro in Georgescus Wahlkampagne geflossen ist.

Da sich die Geldströme nur schwer zurückverfolgen lassen, sind die Details bis heute unklar. Das rumänische Verfassungsgericht annullierte die Wahl und die EU-Kommission leitete ein Verfahren gegen TikTok ein. 

Eine Befragung der rumänischen Bevölkerung ergab, dass der Vorfall dazu beigetragen hat, das ohnehin geringe Vertrauen in den Staat und in die demokratischen Institutionen weiter abzubauen. Das zeigte sich auch bei den Neuwahlen ein halbes Jahr später. Im ersten Wahlgang konnte sich kein Kandidat durchsetzen und auch im zweiten Wahlgang gewann der pro-europäische Kandidat nur mit einer knappen Mehrheit von 54 Prozent.

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Die Vorgänge sind ein eindrucksvolles Beispiel dafür, dass mehr Transparenz über bezahlte Wahlwerbung dazu beitragen kann, die Hintergründe von Online-Werbung besser zu verstehen.

Wie Menschen, Zivilgesellschaft und Politik betroffen sind

Wenn Bürger:innen mehr Informationen und Transparenz über politische Anzeigen im Netz bekommen, erhalten sie mehr Kontrolle und Entscheidungsfreiheit. Denn gerade weil politisches Targeting Nutzer:innen gezielt beeinflussen will, indem politische Anzeigen mit den Perspektiven der angesprochenen Zielgruppe übereinstimmen, wirkt es subtil und wird nicht als gezielte Einflussnahme wahrgenommen. Das ist ein tiefer Eingriff in die Privatsphäre und die politische Chancengerechtigkeit.

„Durch die Offenlegung relevanter Informationen über politische Werbung werden die neuen Vorschriften es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglichen, sich eine eigene Meinung über die Inhalte zu bilden, die sie sehen, und eine fundierte Entscheidung zu treffen“, heißt es in einer Pressemitteilung der EU-Kommission.

Aus der analogen Welt kennt man das von Wahlwerbespots oder Flyern an Wahlkampfständen. Auch Wahlkampfspenden an politische Parteien sind streng reguliert. Ministerien dürfen vor Wahlen nicht mehr politisch kommunizieren. In der digitalen Welt mit Influencer:innen, globalen Social-Media-Plattformen und neuen Formen des Micro-Targeting klaffte bislang eine Schutzlücke.

Kennzeichnung von Werbung

Für politische Akteure und ihre Werbeagenturen bedeutet die neue Verordnung, dass sie Anzeigen als solche kennzeichnen und relevante Daten hinterlegen müssen. Neben Sponsor und Kosten müssen sie auch Kontaktdaten, Verbreitungszeitraum, Quellen und Hinweise auf Targeting-Verfahren bereitstellen. Diese Informationen müssen barrierefrei und in der Sprache der Anzeige auffindbar sein. Sie sind sieben Jahre aufzubewahren.

Um die Daten auch der Öffentlichkeit und Wissenschaft zugänglich zu machen, richtet die EU-Kommission ein europäisches Archiv ein, in dem politische Anzeigen hinterlegt werden müssen. Das Targeting mit sensiblen Daten, zum Beispiel zur sexuellen Orientierung, dem Gesundheitszustand oder zu religiösen Überzeugungen, ist verboten. Insgesamt führt das zu mehr Aufwand für die beteiligten Unternehmen und Akteure.

Dem EU-Gesetzgeber ist mit der Verordnung kein Meisterstück der Regelungskunst gelungen. An vielen Stellen ist das Regelwerk kompliziert und schwer verständlich. Es gibt die berechtigte Kritik, dass die Definition von „politischer Werbung“ teilweise diffus wirkt und zahlreiche Fragen unbeantwortet lässt.

Auch dass zivilgesellschaftliche NGOs und Plattformen, die Redaktion und Anzeigengeschäft vereinen, als potentielle Adressaten des Gesetzes mit vielen Fragezeichen allein gelassen werden, ist nicht von der Hand zu weisen. Dennoch ist das Gesetzesvorhaben ein Zugewinn für Bürger:innen und Demokratie. Denn der Zugang zu Informationen geht einher mit mehr Kontrolle über konsumierte Inhalte.

Problematischen Auswüchse einer durchdigitalisierten Welt und der Gefahr einer illegitimen Wahlmanipulation versuchen die neuen Regeln, einen Riegel vorzuschieben. Nun liegt es an den zuständigen Behörden, offene Fragen und Unklarheiten in der Aufsicht zu präzisieren. Durch Leitlinien für verschiedene Betroffenengruppen und eine strukturierte Beratung lassen sich Ungereimtheiten überwinden und Missverständnisse in der Rechtsanwendung vermeiden.

Darin unterscheidet sich die Verordnung nicht von vielen Regelwerken aus Brüssel: Sie wird wohl erst nach Jahren Rechtspraxis wirklich anwendbar und handhabbar sein. Mit Sanktionen sollten sich die Aufsichtsbehörden bis dahin – abgesehen von klaren Verstößen – erst mal zurückhalten.

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Big Tech mag weder Mehraufwand noch demokratische Kontrolle

Es ist inzwischen nichts Neues mehr, dass sich Big-Tech-Unternehmen gegen die neuen EU-Digitalgesetze auf allen Ebenen widersetzen. Im Fall der TTPW-VO verfolgen sie aber eine neue Strategie: komplette Verweigerung. Es sei zu aufwändig und bürokratisch, die Mechanismen für Anzeigenwerbung und personalisiertes Targeting transparent zu machen, heißt es von Google. 

Meta spricht von einer „Bedrohung für personalisierter Werbung“ – dem Kern des Geschäftsmodells von Mark Zuckerberg. Meta blockt als Reaktion auf die Verordnung künftig Werbung in „gesellschaftlich relevanten Themen“ wie „Bürger- und Sozialrechte, Kriminalität, Wirtschaft, Umweltpolitik, Gesundheit, Einwanderung, Politische Werte und Regierung und Sicherheits- und Außenpolitik“.

Das bedeutet eine massive Einschränkung für viele Formen zivilgesellschaftlicher und aktivistischer Inhalte, die keinen Bezug zu Wahlen oder einzelnen EU-Gesetzgebungsprozessen haben. Bislang haben zivilgesellschaftliche Organisationen viele ihrer Inhalte als bezahlte Werbeanzeigen auf Instagram verbreitet und damit Tausende von Menschen erreicht.

Zahlreiche NGOs, die in Vergangenheit noch für mehr Regeln im digitalen Raum geworben haben, werden nun ungewollt zu Leidtragende der unternehmerischen Entscheidung „Social Issue Advertising“ von Youtube und Instagram zu verbannen. 

Influencer:innen und Interessenverbände befürchten nun, dass Big Tech noch einen Schritt weiter geht und künftig auch unbezahlte „social issue“ Inhalte einschränkt, etwa Spendenaufrufe oder Petitionen. Um das Problem zu lösen, hat sich etwa der Deutsche Fundraising Verband an Meta gewendet, sagt dessen Geschäftsführerin in einem OMR-Interview. In dem Verband organisieren sich unter anderem Amnesty International Deutschland, die Amadeu Antonio Stiftung, der Nabu, Oxfam und WWF Deutschland.

Dabei ist aber wichtig zu unterscheiden: Das vollständige Verbot politischer Werbung auf sozialen Plattformen, das nun NGOs in ihrer PR beschränkt, ist keine EU-Vorgabe, sondern die alleinige Entscheidung von US-Konzernen. 

Wer darin eine Verengung des Meinungskorridors oder eine bewusste Schwächung aktivistischer Stimmen vermutet, sollte sich klar machen: Mit diesem kalkulierten Schachzug möchte Big Tech politischen Druck auf die EU-Kommission aufbauen, um die neuen Transparenzpflichten zurückzunehmen. Denn das Ziel der Verordnung ist nicht, politische Werbung zu beschränken – sondern sie erkennbar und öffentlich kontrollierbar zu machen.

Warum das keine Zensur und kein Angriff auf die Pressefreiheit ist

Neben sozialen Plattformen müssen auch digitale Nachrichten-Seiten die EU-Anforderungen erfüllen, wenn sie weiter Werbung schalten wollen. Künftig müssen sie abfragen, ob Kund:innen politische Werbung schalten und diese dann als solche markieren. Oftmals wird es genügen, wenn eine politische Partei ihr Logo anfügt.

Verlage und Online-Portale sind aber nicht in der Pflicht, nachzuprüfen, ob die Angabe der Kunden stimmen. Gerade für kleinere Portale ist das Anzeigengeschäft eine wichtige Einnahmequelle - und für sie wird ein zusätzlicher bürokratischer Aufwand geschaffen. 

In sozialen Netzwerken und AfD-nahen Kreisen ist nun der Vorwurf aufgekommen, die Verordnung bedrohe die Pressefreiheit und ermögliche „Durchsuchungen und Beschlagnahmen“ von journalistischen Redaktionen. Die Befürchtung scheint zu sein, dass Aufsichtsbehörden die Verordnung nutzen, um gegen kleine „alternative“ Medien mit repressiven Maßnahmen vorgehen zu können.

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Wenn Rechtsaußen-Kampagnenportale von einem „Durchsuchungshammer gegen Redaktionen“ sprechen, rücken sie die Zusammenhänge in einen unzutreffenden, jedenfalls verkürzten Kontext. Denn die Verordnung zielt nicht auf journalistische Inhalte, sondern allenfalls das Anzeigengeschäft eines Verlags.

(unbezahlte) redaktionelle Inhalte sind von der Verordnung ausgenommen

Vom Anwendungsbereich der TTPW-VO ausgeschlossen sind „politische Meinungen, die in einem beliebigen Medium unter redaktioneller Verantwortung geäußert werden“. Die Verordnung hat also keinen Einfluss auf Meinungsartikel, Gastbeiträge oder Auftritte in einem Online-Format. Jede behördliche Maßnahme, die auf politische Meinungen zielen würde, wäre rechtswidrig. Auch das Gesundheitsamt darf zwar die Kantine einer Zeitung bei hygienischen Mängeln durchsuchen – aber nicht gegen die Redaktion vorgehen.

Die Verordnung stellt außerdem klar, dass die Transparenzvorgaben nicht „die redaktionelle Freiheit der Medien (...) beeinträchtigen“ soll. Schon daraus ergibt sich, dass Redaktionsräume und -computer vor Durchsuchungen oder der Offenlegung von Dokumenten in besonderer Weise geschützt sind. Die journalistisch-redaktionelle Arbeit von Medien und Verlagen bleibt unberührt. Ohnehin liegt die Kompetenz für Medienrecht und -regulierung nicht bei der EU, sondern bei den Bundesländern.

Nur unter einer Ausnahme können redaktionelle Inhalte ins Visier einer Untersuchung nach der TTPW-VO kommen: Wenn das Medium dafür „eine konkrete Zahlung oder sonstige Vergütung durch Dritte“ erhält. Der Gesetzgeber will damit ein Schlupfloch schließen, das ausländische Akteure, Parteien oder sonstige Sponsoren sonst offen stünde: Politische, bezahlte Einflussnahme auf Artikel nehmen, die als redaktioneller Inhalt getarnt sind. 

Für Medienhäuser wird die EU-Verordnung wenig ändern. Denn redaktionelle Inhalte und Anzeigen sind laut dem Pressekodex ohnehin zu trennen. „Bezahlte Veröffentlichungen müssen so gestaltet sein, dass sie als Werbung für Leserinnen und Leser erkennbar sind“, heißt es in Ziffer 7 des Leitfadens. Als freiwillige Selbstverpflichtung ist der Kodex jedoch nicht rechtlich bindend. Verstöße können zu Rügen oder Missbilligungen durch den Presserat führen, haben aber keine direkten rechtlichen Konsequenzen.

In der aktuellen Debatte fällt nun auf, dass vor allem jene Medien den Vorwurf der Zensur erheben, die den Pressekodex nicht unterzeichnet haben. Für sie bedeutet die EU-Verordnung, dass sie Finanzen teilweise offenlegen – und journalistische Inhalte und Anzeigen trennen müssen.

Wenn ein russisches Unternehmen also ein Online-Portal dafür bezahlen würde, einen ablehnenden Meinungsbeitrag gegen eine EU-Sanktionsverordnung zu veröffentlichen, müsste auch das als „politische Werbung“ angezeigt werden – sonst drohen Bußgelder. Wenn ein Großunternehmer vor Wahlen Anzeigen schaltet, um eine bestimmte Partei zu unterstützen, müssen dies auch „alternative“ Medien transparent machen.

Nur wer die Zusammenarbeit mit Behörden verweigert, hat einen Besuch in den Geschäftsräumen zu befürchten

Wenn Anbieter politischer Werbedienstleitungen ihren Pflichten, die Sponsoren und Anzeigenkunden offenzulegen, nicht nachkommen, kann die zuständige Aufsichtsbehörde sie zur Vorlage von Dokumenten verpflichten. Das ist insoweit nichts Außergewöhnliches. Denn auch andere Behörden haben solche Befugnisse, um Unterlagen über Arbeitssicherheit, die Zusammensetzung von Lebensmitteln oder Hygienepläne zu bekommen.

Wer sich die Dokumente nicht freiwillig übersendet, bei dem dürfen die Behörden die Geschäftsräume (nicht aber Privaträume) während der Geschäftszeiten aufsuchen und vor Ort nach den gewünschten Dokumenten verlangen.

In Deutschland ist die Bundesnetzagentur für die Durchsetzung der Verordnung zuständig. 

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In großen Zeitungen oder Onlineportalen sind die Bereiche Redaktion und Anzeigen in der Regel strikt getrennt. Sollte die Bundesnetzagentur nun Dokumente verlangen, dann darf sie nur Dokumente zu Werbeanzeigen und personalisierter Werbung einsehen. Auf Redaktionsrechner zuzugreifen, wird allenfalls bei Extremfällen möglich sein – und selbst dann dürften nur Untersuchungen mit Blick auf bezahlte politische Werbung zulässig sein.

In kleinen Redaktionen oder Ein-Mann-Blogs kann es schon einmal sein, dass sowohl redaktionelle Inhalte als auch bezahlte Anzeigen über denselben Schreibtisch laufen oder auf demselben Laptop gespeichert sind. Aber auch in diesen Fällen kann die Bundesnetzagentur nicht einfach Inhalte und Informationen, die unter die Pressefreiheit fallen, beschlagnahmen. Sie hat keine eigenen Möglichkeiten, Durchsuchungen gegen den Willen einer Person durchzuführen und müsste für solche Fälle stets Polizeikräfte hinzuziehen.

Doch so weit wird es kaum kommen, wenn die Unternehmen kooperieren. Am einfachsten wäre es, die neuen Regelungen nach bestem Wissen und Gewissen zu befolgen. Denn wer bezahlte Inhalte kennzeichnet und transparent dokumentiert – am besten nicht im gleichen Ordner oder auf dem gleichen Laptop wie redaktionelle Inhalte –, dem droht auch kein Besuch der Bundesnetzagentur.

Um klarzustellen, dass kein Eingriff in die Pressefreiheit stattfinden darf, findet sich in der Verordnung ein weiterer Passus: Ihr Erwägungsgrund 50 stellt fest, dass die Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichtet sind, „Maßnahmen zu ergreifen, die im Widerspruch zu Grundprinzipien stehen (...) und die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit, insbesondere die Freiheit der Presse und die Freiheit der Meinungsäußerungen in anderen Medien, betreffen“.

Staatliche Maßnahmen dürfen auch nicht „in Widerspruch zu Bestimmungen stehen, die die Rechte und Verantwortlichkeiten sowie die Verfahrensgarantien für die Presse oder andere Medien regeln“. Das mag umständlich formuliert sein, stellt aber im Ergebnis klar: Die nationalen Behörden sind nicht dazu befugt, unter dem Vorwand der Transparenz über Sponsoren politischer Werbung in die Pressefreiheit von Redaktionen einzugreifen. 

Eine komplizierte Verordnung mit berechtigtem Ziel

Wer sich über die neue Verordnung ärgert, weil sie unklar formuliert ist, hat damit durchaus einen Punkt. Gerade für kleine Verlage und Werbeagenturen gehen mit ihr neue Dokumentationspflichten – und damit Kosten – einher. Letztlich dient dies dazu, Wahlprozesse vor Einflussnahme zu schützen. Demokratische Regeln gibt es im analogen Bereich für Parteispenden oder Wahlwerbung schließlich auch.

Ein Angriff auf die Pressefreiheit und eine Einschränkung der Meinungsfreiheit ist die TTPW-VO jedoch nicht. Wenn Behörden journalistische Redaktionen ins Visier nehmen sollten, wäre dies rechtswidrig – es sei denn diese nehmen Geld für redaktionelle Inhalte an oder schalten verdeckt politische Werbung aus dem Ausland.

Um die Rechtsunsicherheit zu beseitigen, sollten die nationalen Aufsichtsbehörden nun schnell benannt werden – und mit ihrer Arbeit beginnen: Die abstrakten Vorgaben präzisieren, sie für die Praxis handhabbar machen und irritierte Unternehmen beraten. Der Fokus der Durchsetzung sollte auf strukturellen und absichtlichen Verstößen gegen die Transparenzvorgaben in Zusammenhang mit Wahlen liegen.