Aus Verfassungs­schutz wird Geheimpolizei

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Aufklären, analysieren und künftig auch selbst eingreifen: Die Bundesregierung will die Befugnisse von Bundesnachrichtendienst (BND) und Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) grundlegend erweitern. Der mehr als 700 Seiten umfassende Gesetzentwurf, den das Bundeskabinett am 12. August beschlossen hat, sieht unter anderem neue Überwachungsmöglichkeiten vor.

Nachrichtendienste waren bislang vor allem für die heimliche Informationsgewinnung und Aufklärung zuständig, operative Befugnisse lagen hingegen bei der Polizei als ausführende Staatsgewalt. Diese Trennung hat historische Wurzeln. Nach den Erfahrungen mit der Gestapo wollten die Alliierten verhindern, dass in der Bundesrepublik umfassende Informations- und Eingriffsbefugnisse erneut bei einer einzigen Sicherheitsbehörde gebündelt werden. Der Jurist Peter Schantz ordnet den Gesetzesentwurf für uns ein.

„Das ist ein echter Systemwechsel“

Schantz ist Experte im Datenschutz- und Verfassungsrecht. Als Ministerialbeamter hat er unter anderem die Verhandlungen zur Datenschutz-Grundverordnung sowie ihre Umsetzung in Deutschland eng begleitet. Davor war er als Rechtsanwalt an Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht beteiligt, die zu Grundsatzentscheidungen zum Schutz der Privatsphäre und der Bürgerrechte geführt haben, beispielsweise bei der Online-Durchsuchung.

Der Entwurf soll BfV und BND erstmals eigene operative Eingriffsbefugnisse geben. Was würde sich dadurch grundsätzlich an der Rolle der Nachrichtendienste verändern?

Schantz: "BfV und BND sollen in bestimmten Fällen selbst operative Befugnisse haben und Gefahren abwehren – etwa Daten löschen oder verändern, Datenverkehr umleiten oder Tatmittel unbrauchbar machen. Auch Hackbacks sind denkbar. Im Fall des BND sind sogar weitergehende Mittel nicht ausgeschlossen. Das ist ein echter Systemwechsel. Bisher war das Verständnis, dass Nachrichtendienste schon weit im Vorfeld tätig werden dürfen, gerade weil sie bislang grundsätzlich nicht selbst eingreifen. Das ist auch verfassungsrechtlich ein wesentliches Argument, warum sie unter geringeren Voraussetzungen im Vorfeld einer Gefahr heimlich in Grundrechte eingreifen dürfen.“

Neue Zugriffe auf IT-Systeme und Kameras

Bisher durften Nachrichtendienste gerade deshalb weit im Vorfeld einer konkreten Gefahr überwachen, weil sie nicht selbst eingreifen. Gerät dieses Prinzip mit der Reform ins Wanken?

Schantz: „Wenn beides zusammenkommt – weitreichende Überwachung und eigene operative Befugnisse –, weicht das das Trennungsgebot auf. Diese Aufgabenverschiebung sollten wir genau beobachten. Solche Entwicklungen kommen eher als Evolution über einen längeren Zeitraum in kleinen Schritten, weniger als Revolution. Was eben noch außergewöhnlich war, wird schnell zum Normalfall. Der Frosch im Topf merkt auch nicht, wie die Temperatur langsam steigt.“ 

An welchen konkreten neuen Befugnissen zeigt sich aus deiner Sicht besonders deutlich, wie weit dieser Systemwechsel geht?

Schantz: „Problematisch sind erstens die zahlreichen Befugnisse zum heimlichen Zugriff auf IT-Systeme. Es wird wieder versucht, eine „Online-Durchsuchung light“ mit geringeren Hürden einzuführen. Der BND darf sich in die Systeme von Telekommunikationsunternehmen haken, um den Kommunikationsverkehr abzuhören, wenn diese zu einem ausländischen Konzern gehören oder sich früheren Anordnungen widersetzt haben. Trotz der Ausweitung der Zugriffsbefugnisse auf IT-Systeme gibt es kein Schwachstellenmanagement zum Umgang mit Sicherheitslücken. Mehr noch: Das BSI muss BfV und BND Sicherheitslücken sogar mitteilen, damit diese sie nutzen können, bevor sie geschlossen werden. Für den BND steht das sogar explizit so in der Gesetzesbegründung.

Zweitens dürfen die Dienste sich – grundsätzlich sogar live – auf private und staatliche Kameras im öffentlichen Raum zuschalten. Davon geht ein erheblicher Überwachungsdruck aus.

Drittens halte ich die Idee eines „Zustimmungsfalls“ für sehr schwierig. Wenn die Bundesregierung diesen mit Zustimmung des Parlamentarischen Kontrollgremiums beschließt, soll der BND weitergehende Befugnisse erhalten und grundrechtliche Sicherungen sollen wegfallen. Von so einer Logik des Ausnahmefalls sollten wir die Finger lassen.“ [Anmerkung der Red.: Das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr) ist für die Kontrolle der Nachrichtendienste des Bundes zuständig und überwacht den Bundesnachrichtendienst (BND), den Militärischen Abschirmdienst (MAD) und das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV).]

Anonyme Recherchen und verschlüsselte Kommunikation sind wichtiger Bestandteil der Arbeit von z.B. Journalist:innen, Wissenschaftler:innen, Anwält:innen oder Aktivist:innen. Welche Auswirkungen hat das Gesetz auf diese Gruppen?

Schantz: „Die Vertraulichkeit der Kommunikation dieser Berufsgeheimnisträger ist zwar grundsätzlich geschützt. Die Ausnahmen sind aber viel zu weitreichend. Es reicht im Falle des BND etwa aus, wenn ein Berufsgeheimnisträger im qualifizierten Zusammenhang mit einer Bedrohung steht und Informationen erhält – wie ein Journalist von einem Informanten – und der Dienst diese Informationen nicht auf anderem Wege gewinnen kann. Auch zur Abwehr von Gefahren für besonders gewichtige Rechtsgüter kann der Schutz der Vertraulichkeit entfallen – etwa im Verhältnis zwischen Anwalt und Mandant. Gerade für Menschen, die auf anonyme Quellen und geschützte Kommunikation angewiesen sind, ist das ein erheblicher Eingriff.“

Wer kontrolliert die Kontrolleure?

Wenn die Dienste deutlich mehr Befugnisse erhalten: Reichen die vorgesehenen parlamentarischen und unabhängigen Kontrollmechanismen noch aus?

Schantz: Die neuen Befugnisse sind für die Kontrolle eine Herausforderung, auch weil sie technisch anspruchsvoll sind. Es ist daher falsch, die Bundesdatenschutzbeauftragte aus dem Spiel zu nehmen. Damit geht viel juristischer und technischer Sachverstand verloren. Eine Pluralität der Aufsichtsorgane halte ich in einem so schwierig zu kontrollierenden Bereich auch für richtig. Die Aufsicht hat bisher nicht durch die Zahl der Kontrollorgane gelitten, sondern durch Kontrolllücken. Dem Unabhängigen Kontrollrat fehlen die Befugnisse und die Mittel, um diese Herkulesaufgabe zu erfüllen.

Ein Beispiel: Er muss sein Prüfprogramm 24 Monate im Voraus festlegen und dem Dienst vorher sogar Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Das ist Kontrolle mit Samthandschuhen. Und es fehlt bei der Genehmigung von Maßnahmen eine Stimme, die die Rechte und Interessen der betroffenen Personen vertritt, ein Bürgeranwalt. Kurzum: Bei der Kontrolle muss das Parlament unbedingt nachbessern. 

BfV und BND sollen in verschiedenen Bereichen künftig auch Künstliche Intelligenz einsetzen dürfen. Viele andere Staaten machen das bereits und nutzen die neusten Möglichkeiten. Warum siehst du das kritisch?

Schantz: „Ohne KI wird es nicht gehen. Die Dienste dürfen damit aber sehr viel tun. Sie dürfen Gefährlichkeitsanalysen und Persönlichkeitsprofile erstellen und sogar Personen überprüfen, gegen die bisher kein Verdacht bestand. Die Voraussetzungen für solche Analysen sind zu gering. Im Vergleich zu dem, was die Dienste dürfen und was etwa die KI-Verordnung für Unternehmen vorsieht, sind die Regelungen aber generell auch unterkomplex. So fehlen etwa Regelungen, um die Qualität der Trainingsdaten zu gewährleisten, oder um Daten zu schützen, die durch invasive Überwachungsmaßnahmen gewonnen worden sind oder Berufsgeheimnisträger berühren.

Es muss auch sichergestellt werden, dass es ein „human in the loop“ gibt. Bei Cyberangriffen soll eine KI automatisch entscheiden, ob ein Angriff vorliegt und wie und gegen wen reagiert werden soll. Das ist schon weitgehend. Gesehen hat man zumindest die „Palantir-Problematik“. Eigene Software oder Software aus der EU hat Vorrang – wenn es sie gibt. Beim biometrischen Abgleich im Internet, also der Suche nach Personen, soll auf ausländische Anbieter zurückgegriffen werden dürfen. Durch Outsourcing dürfen aber nicht die grundrechtlichen Bindungen umgangen werden, denn kommerzielle Angebote in diesem Bereich sind regelmäßig rechtswidrig.“ 

Du hast schon in der Vergangenheit gegen die gesetzlichen Grundlagen der Nachrichtendienste geklagt und gewonnen. Was erwartest du im Hinblick auf das vorliegende Gesetz?

Schantz: Das Bundesverfassungsgericht versucht in der Regel, durch Instrumente wie abgestufte Eingriffsschwellen, Zweckbindung und eine wirksame unabhängige Kontrolle staatliche Befugnisse einzuhegen. Der Entwurf liest sich teilweise wie eine Wunschliste der Nachrichtendienste, der dringend einer Korrektur bedarf. Wenn der Entwurf so bleibt, wie er ist, wäre es dringend notwendig, mit den richtigen Beschwerdeführern hiergegen nach Karlsruhe zu gehen.